土著VS租客,谁是才是城中村真正的“主人”?

时事新闻2023-11-17 08:21:36无忧百科

土著VS租客,谁是才是城中村真正的“主人”?

中国房地产市场的动静,无论是中央的顶层设计、地方的政策风向,还是房企的一举一动,都牵动着国内外的注意力。

其中,“城中村”在本轮房地产改革中争议颇多,处于什么样的位置?过去有关城中村的研究主要从经济学、社会学、规划学和管理学等角度,聚焦户籍、土地权属、农民工就业和社会保障等问题,亟待改造的城中村在中国发展中发挥了什么作用?

厦门大学赵燕菁教授对此作了深入解析。由于篇幅原因,访谈将拆分为三个部分发出,本文为第二部分。

第一部分:《千万不要低估城中村,没有它就没有今天中国制造业的地位》

【口述/赵燕菁 采访/婧一】

问:赵老师您之前谈到了中央从战略角度意识到城中村的重要性,那么地方政府在具体执行时,该如何平衡原住民和农民工的利益呢?

赵燕菁:现在很多人产生这样的误区,认为地方政府更维护本地人,却不顾农民工的利益。其实事实并非如此,地方政府一心一意想帮助这些农民工留下来,并让他们创造价值。

地方政府现在去改造城中村花费了巨大的资金,破房子密密麻麻的,如何去改善这个环境?改善的钱从哪来?

中国过去这40年地方政府的钱主要是从房地产来的,正是因为有土地买卖、金融财政,才有了我们国家现在的基础设施。如果像印度一样,干脆不发展、不欠债,就没有金融危机,也没有房地产。而我们国家靠发展房地产,道路、铁路、学校、医院全有了。当然是后者更好。所以不要怕现代经济。

因为现在投入的钱不是真的资源,而是未来收益的估值。只不过估值没达到,资产却提前创造出来了。

现在党中央提出城镇化改造,我们需要一个新的路径,这次7月24日中共中央政治局会议里面有一句话特别重要:“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。

房地产供求关系产生了重大改变以后,以前能够通过土地来融资完成的事全都做不到了,包括城中村。


@视觉中国

在过去,假设原来城中村的容积率是1,建新的房子,拆是一笔钱,建是一笔钱,要使这部分的资金平衡,政府就得把地卖给另外的人,要把拆的面积与建的面积全覆盖掉,就会多建一倍的面积,所以地价越来越高。

这个情况大概从前年开始出现了重大的改变,房地产出现严重的供大于求,商品房都卖不出去,更别说城中村改造的房子了。城中村改造的拆迁赔偿是非常高的,几百亿的一个村改造,有的时候甚至更高。

现在深圳是可以卖地,因为深圳地价很高,但是你要几百个村一起卖,你还能卖这个价吗?

所以我是觉得中央这个判断是非常准确的,如果这个时候你还要改造,你借几个亿把城市的村子拆了,然后你卖的时候地卖不出去了,或者你把地卖出去了,你的开发商的房子卖不出去了,怎么拿钱赔?

原来昆明学广州,认为城中村改造很简单,也不用财政支出,只要增容就可以解决。理论上讲容积率要是一倍不够你就变成二倍,二倍不够你就变成三倍,总有一个数能够把你的成本全覆盖,所以每一个村都可以平衡。所以当时昆明300多个村一起改造,然后一起拆,欠了一大笔债把农民的房子给拆了,结果盖的时候卖不出去了,所以就全变成债务,变成烂尾楼。

政府所有存量的资产负债表全会缩水,欠了一大笔拆迁的钱还不了,抵押在银行里头,政府信用就没了。越是这个时候越卖地,地就越不值钱。所有人都想卖,没人想买的时候,房地产市场就垮掉了,是非常危险的。

所以我的想法是由业主主导进行改造。

一个是必须由业主自主更新、自主改造,家庭的资产负债表是能平衡的。

而如果政府大规模拆迁,债务全留在政府这一端,最后负债端会特别大,可能会导致破产,是不可持续的,所以政府千万不能这么干,应转移至每个家庭以维持可持续性。

此外,要符合租房人的利益。

改造完后租房的这些人就是刚才所说的第一代农民工,一定要让他们在城市里头落脚,能让他们维持生计,继续打工,这样第二、三产业才能低成本运行,这是我们的一个目标。

综合上述两个要点,政府需要通过政策上的激励与制度上的设计,让这些城中村通过一定的改善以后,变成城市保障房系统的一部分,让这些房子的数量不但没减少,还改善了居住环境。

我们要用一种廉价的办法真正解决人家的问题,而不是改造完了涨房租,这就是失败。

厦门当时举办金砖会议时,想给城市一个好的面貌,所以让很多人临时暂住的外来务工者先回去。但他们后来不回来了,损失非常大。

人口是资源,你千万别嫌弃人家。一个城市吸引了很多打工人是你成功的表现,城市规划搞得好才有这个结果,搞得不好人也不来,城市房价也不上去。

房价高不是坏事,我们要做的不是给它打下来,而是要提供廉价的住房来满足不同人的需要。因为房价上升,有人买不起房子,这个是政府要解决的问题。农民工也是一样,城中村也是一样,有城中村是幸运,所以一定不能把这些人当做城市的问题,而是要把这些人给安顿好,因为他们就是城市的矿。

城中村改造,中央这次提议是和保障房一起提的,先说“大力发展保障房”,紧接着第二句就是“加强城中村改造”。很多人说这两个是各说各的,认为保障房是政府要干的,城中村是市场自发的,但其实这两者就是一回事。

城中村就是保障房,如果解决好了,你就四两拨千斤,能把保障问题一起解决。保障房和商品房的差距就是价格不一样,保障的意思就是比市场价低。如果政府不补贴,它肯定和市场价一样。

城中村为什么可以便宜?因为它没有支付公共服务的成本。商品房里面,地价就是公共服务的成本,城中村并不涉及这部分。

这两种类型的房子造价其实是相似的,劳动也没变,水泥也没变,钢材也没变。而这时候农民工要是租在这个楼,虽然单价低,但租的人多了,是很赚钱的。这也是房东租金低的一个考量。

但如果把城中村拆得就剩几栋,供需关系失调了,租金也会变高。这就是边际问题,所以你一定不能给它量减下来。

另外,政府可以通过少量的改造,制定房价的基准。比如说我只改造原来计划的1/10的房子,将原本用于剩下房子改造的资金去补贴改造了的那部分,让价格涨不上来。只要价格维稳且低于市场,它就是保障房。其余的房东只要敢涨价,政府就再增加份额。

总而言之,就是通过一个价格调整一大片房子的租金,用少量的钱控制一个市场。

城中村关键是要提供公共服务,解决公共服务的收入,优化城市煤气、消防、污水排放,村里组成一个居委会,达到小区标准,这能大大提升居住品质。

我们城市规划中有个词叫绅士化(gentrification),就是原来很破很烂,但我住得起,结果现在一美化我住不起了,那意义何在?

这时候要通过一些定价机制或者供给的调整,最后让双方都得益。虽然不能变成商品房,但可以把它一定程度地合法化,确保租赁市场有充分的数量供给和足够低的价格。我想这可能是我们下一步城中村改造的主要途径。

问:按照您的观察,之前哪个城市的城中村改造做得好一点?

赵燕菁:每个城市都有好有差的,怎么评价好坏是取决于你的改造背景。

现在改造成功的,有的是居民自己改了变得比以前好了,包括厦门也制定过一些政策,只要改造符合“五原”标准、产权不变,老城区的居民都不要政府出钱,就自发改造了。

日本的城市更新为什么很好?每家每户的房子破了,自己改就完了。但中国有许多特殊情况,使得我们的城市更新会比较麻烦。我们国家在上世纪七八十年代建了大量的集体产权房,即一个屋檐下不是一户人。这房子是大家公摊的,如果这一大堆人里面有一户不想改,或者商量得不愉快,你整个楼就改不了。

另外我们国家在审批的路径上面也存在问题,比如集体产权房里好几个产权人的责任无法认定,很多事一具体就改不了。每家每户都有自己的想法,都想自己获利更多,所以我觉得能不能通过一种中介帮助他们去解决这样的困境。中介出面去办产权、去申报、去找施工队、找方案,住户只要摁手印等待交房,这时候就很简单了。

如果有一个中介替大家把所有事办了,我觉得大家就愿意了,所以城中村改造不一定要政府花很多钱,给居民提供便利就好。政府把老百姓最麻烦的事解决了,自主更新就可以解决。

此外,有些审批得突破一下。

现在我们规定必须要房子是危房,才能进行拆改。我在当规划局长的时候,很多人说赵局长我买的一个房子,我觉得不好,我想给它拆了自己盖。我们就傻了,我说这不是危房,他说开发商的房子品质太低了,我要花更多的钱盖得更好。

但其实你仔细想想,这就是拉动固投,他拆了他的旧房子,盖了新房,后续得装修,这不就拉动经济了,为什么要说不呢?他的房子其实很破了,但我们到现场敲敲人家墙说你还没塌呢,着什么急?其实如果放开了,他早就改了。所以我想城市更新的思路要改变,不要只想着等变危楼再拆迁。

新疆的喀什我觉得是真正改造比较成功的,不能完全算城中村,但和城中村很类似。

喀什的老城区改造,不是拆了改成商品住宅,而是每家每户统一,自主更新,原改原建。

原来喀什基础设施很差,没有污水煤气管道,居民自己也改不了。而且房子都是生土坯房,日晒雨淋,又赶上当时地震,全是危房。再来,因为过去在战备时修了很多地道,也会产生塌陷,各种因素加在一起,所以当时采用了这种方式。现在大家可以去看一下,改造应该是非常成功的,老百姓也很满意。

改造时基础设施的费用由政府出,中央拨了30多个亿,自治区出了点钱,市里筹了一点钱。房子改造时,政府提供一个结构,成本都是当地居民自己出的,大概是1000多块钱一平米,还不是普通的那种居民楼,改造后古城的风貌几乎全都恢复了,里面所有的基础设施也都现代化了,变成了景区。原来每家每户连厕所都没有,卫生条件都很差,但现在街道非常整洁。

喀什居民自己拆迁,成本才1000多块钱,几平方公里大概只花了几十亿。大家可能对这个数字没有什么概念,可以对比一下,深圳的旧改花了几百上千亿。

现在去喀什旅游的人特别多。大家想想如果把喀什老城区改成居民楼,谁还去旅游?

喀什当地的政府区域规划有很多创新的做法,比如改造过程中,间距、日照无需按照现在的规范,就避免了大量的拆除。再比如有关消防,老城区房屋密密麻麻,道路狭窄,政府就改善消防设备,把消防车变小,并通过采用防火涂料来改善消防隐患。


新疆喀什地区,莎车老城热闹的集市街景(图源:视觉中国)

喀什通过城市更新,居民全都有了产权证。所有人的产权格式化,一家一户给他做好了以后,大家按手印。之前几百年几千年都没有,从此以后家家户户产权的界定就清晰了。

喀什每一个房子都经过特殊设计,所以投资比较多。一平米大概占到60多块钱,但是它很值。设计师一个房子要设计七八稿,再让居民选择。如果让普通商品房设计师设计,横平竖直画这几栋楼全是标准图,噼里啪啦一盖,钱是省了,但没有特色。喀什改造完以后,整个老城区就是一个艺术品。多少年以后,它又能成为历史文化名城、文物,留给后世。

很多人认为城中村密密麻麻一定是不好的。但事实上,全世界的老城区都很密,房子都紧挨着,但我们旅游的人都愿意去这些老城。通过旅游业,他们可以创造出新的价值,只要你把区域弄干净、外立面整治得好一点就足够了。

厦门办金砖会议的时候,为了城市形象,改造了机场周围的一片城中村,由于面积太大、数万人住在里头,无法在短时间内动迁。后来就用了一个简单的办法,政府出钱在原有屋顶上盖一层红屋顶,把原本的楼顶给挡起来。如果你有机会再去厦门,从飞机上往下看,那一片是厦门最有特色的地方,所以千万不要看不起城中村。

城中村的小巷里面有吃有喝,烟火气很重、到处都是人,所以城中村搞好了以后,是一个非常有趣的空间。

问:几个月前,深圳白芒村改造搬迁还引发了一些舆情,腾退租户的时间很短,外地孩子可能无处上学,等等。这起事件的出发点是好的,政府租下来以后进行改造,改善城中村居住环境,但一旦落入现实,却并不如人意,甚至导致租户面临实际生活困难。

赵燕菁:这就是我刚才说的,城中村改造,一定要满足租户的利益,不能损害他们的利益。但是,话说回来,我觉得深圳的做法确实有可取之处,至少和原来相比是有进步的。原来就是把这些城中村全部拆迁,拆了以后必须搞商品房,否则财务平衡不了;一旦全部造商品房,出租的房子就更少,整个城市的租金会上涨。但这次改造,相当于保留保障房,不是全部拆掉,还是农民房,先租过来等改造完了,还是租给这些有需要的人,只是政府要做第一步,就先得把原来的租户清退,否则没法改造,但这时候没有周转。

我觉得我们现在是看到了第一步,但还没看到第二步,所以大家就质疑租户住得好好的为啥说搬就搬,小孩突然间没地方上学,改造要花几个月时间,改完了用原来的租金还租不租得到,还能不能回去开小店,这都是不确定,所以是很痛苦。

对这部分人来说,他们这几个月的吃住费用、多留一个月时间清退,政府要给予周转和补助,这里面有很多具体问题要去落实,要保护他们的利益。同时,我也希望大家能正确理解政府的本意,它的出发点不是要损害这些人的利益,但在具体实施的第一步确实是损害了租户的利益,因此第二步还没来得及去做,人们就把这个方法给否定了,因为大家等不及,何况这段时间已经对他们造成了损害。

总的来讲,这总比过去把城中村全部拆除后开发商品房出售,和原住民各分一笔来得要好。因为过去这种方式,是彻底消灭城中村,同时彻底“消灭”这些外来人口,他们很难有机会在当地落脚,这是很危险的。

现在的做法虽然过程中出现方式方法欠妥的问题,但我觉得大家一定要理解政府的意图。我不赞成政府一旦做事出了一点问题,就把它的意图给否定了,这也不对。因为在这个改造过程中,政府没什么利益,什么钱也赚不了,不贴钱就不错了,但也不能否认损害了当下这些住户的利益。政府需要改进自己的方法。

城中村问题,总得有城市先行探索,深圳的做法是统租房,是有一定道理的,不能全盘否定。比如水围村,万科改造得还算成功,只不过万科是一家企业,不可能把房租降到市场价以下。但如果政府改造之后,在政府补贴之下,能够把房租降到市场价以下,就可以起到抑制市场房租上涨的效果。这一点企业恐怕没法做到,它不赚钱就是良心了。但即使企业改造以后不赚钱,租金也会比原来要高,因为居住环境改善了,装修设备都比以前好,凭什么让它把价格做得比以前还低?

我觉得像万科这种已经算是行业内比较有社会责任感的企业,毕竟是国企,但也不能指望这些企业一直替政府干这些吃力不讨好的事,所以政府也要考虑如何利用市场的力量不让各方吃亏,既要保护租户的利益,又保护原住民,这是一个非常复杂的协调过程。所以我们就拭目以待,看看深圳怎么把城中村改造有序推进。

说句实话,如果一开始让我们拿出很多经验来告诉大家什么是正确的,其实我们也不知道,我们现在主要是搜集、调研成功案例,然后结合实际情况进行修改,再用到各地。

真正成功的案例一定是在未来摸索中创造出来的,我们的任务就是总结大家的经验,不断把1.0、2.0、3.0版本的城市更新改造推向社会,利于各地再升级改造模式。

问:赵老师的这个理念非常好,既有专业性思考,也顾及政府落地性。

赵燕菁:因为我在政府工作过,我知道这是很难的事。旁观者议论很简单,这么干或那么干就行,但其实里面非常复杂,涉及利益方也非常多。而且政府有时候也比较小心,害怕舆论风险等等。

所以我们就尽量提点建设性意见,如果稍微出点状况就一哄而上去骂,那它下次连改都不改了。

任何城市更新,包括城中村改造,都要靠政府、居民、学者、舆论等,各方共同塑造一个氛围,一起把这件事办好,而不是只想要指责谁,质疑谁有什么利益,那谁都不敢说话了。


《大崛起:中国经济的增长与转型》 赵燕菁 中国人民大学出版社

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本文标签: 拆迁  危房  政府  土著  租客  城中村  老城区  保障房  

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