继1万亿元抗疫特别国债之后，今年政府工作报告明确，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

新一轮超长期特别国债引起市场热议。比如为何要发行超长期特别国债？这次特别国债特别之处在哪？今年1万亿元资金重点投向哪？超长期特别国债将产生什么影响？

新挑战下的特殊举措

为弥补财政赤字，中国会发行普通国债，但特别国债发行则较为少见，例如2020年为应对疫情冲击，中国发行了1万亿元抗疫特别国债。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞告诉第一财经，从历史看，中国曾为应对特殊时期挑战和风险，推出过一系列特殊国债，包括长期建设国债、特别国债等，其中特别国债作为特殊时期的特殊工具，专门服务于特定政策，支持特定项目需要，对稳定金融市场与宏观经济等具有重要作用。

那么为何今年开始中国要连续发行超长期特别国债？它有何背景？

3月6日举行的十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，国家发展和改革委员会主任郑栅洁回应称，从出台背景看，这是应对国际环境深刻变化、牢牢把握发展主动权的必然要求，也是统筹发展和安全、扎实推动高质量发展的现实需要。我们要集中力量、加大攻坚，持续用力、久久为功，为加快推进中国式现代化、如期实现第二个百年奋斗目标夯实根基。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，疫情之后中国经济社会发展面临新挑战，比如国内有效需求不足，社会预期偏弱，民营投资积极性不高等，同时外部环境也很复杂严峻。这种形势在过去比较少见，而要渡过这个难关也就需要采取发行特别国债等特殊手段。

根据政府工作报告等数据，今年中国经济预期增速为5%左右，而全国一般公共预算收入和全国政府性基金预算收入同比增速分别预计为3.3%和0.1%，明显低于经济增速。为实现今年经济目标，就必须在财政收入之外，适度扩张政府债务，但在地方政府财政收支矛盾较大、债务负担相对较重的背景下，中央政府通过连续几年发行特别国债也成为一个务实选择。

“与美国、日本等海外经济体相比，中国政府部门尤其是中央政府加杠杆空间较为充足，通过发行特别国债加大宏观调控有利于进一步优化央地债务结构。根据我们测算，2024年中央政府债务余额在政府债务余额中的比重或较2023年上升0.7个百分点至43.1%。中央加杠杆支持项目建设有利于缓解地方财政压力，且有利于降低宏观债务成本，减轻政府部门整体债务付息压力。”袁海霞说。

不计入赤字、重点投向这些领域

与普通国债被纳入一般公共预算账本，计入财政赤字不同，特别国债是纳入政府性基金账本，不计入财政赤字的。

根据预算报告，今年1万亿元超长期特别国债被纳入到中央政府性基金收入中，不计入财政赤字。

“特别国债作为非常规财政工具，主要特征之一就是其收支纳入政府性基金预算管理，不列入财政赤字，以往发行的特别国债均符合这一特征。”东方金诚研究发展部部门总监冯琳告诉第一财经。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，特别国债在政府性基金中列支，专款专用，有专门的偿债安排，可以减轻预算内的每年债务利息支出压力。

“特别国债不列赤字，其发行仅纳入当年国债余额限额管理，在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿特别国债成为积极财政的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。”袁海霞说。

特别国债顾名思义有特别的用途，今年1万亿元特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

郑栅洁在上述会上介绍，从今年1万亿元特别国债主要投向看，按照问题导向、精准突破、系统集成、协同高效的原则，聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度。

中证鹏元研发部高级董事吴志武告诉第一财经，近期地方正在谋划储备超长期特别国债项目，其主要支持方向为粮食安全、能源安全、产业链安全、新型城镇化、乡村振兴等领域，这些领域明显关系到强国建设和民族复兴。但由于这些项目产生收益水平较低，投入资金较多，地方政府因侧重于市政基础设施建设而无暇顾及等诸多因素的存在，导致投入较少。如今由中央政府发行超长期特别国债对这些重大项目予以支持，可以一定程度上解决这些项目的资金缺口问题，同时，通过将资金转移支付给地方政府使用，也有利于调动地方政府的积极性。

根据今年预算报告，2024年中央政府性基金预算对地方转移支付收入6153.48亿元，这远高于2023年（893亿元）。

中国政法大学教授施正文告诉第一财经，这意味着今年1万亿元特别国债资金会部分通过转移支付方式给地方使用。当然由于这次资金投向国家重大战略和重点领域安全，会涉及全国性项目，事关中央财政事权，因此部分特别国债资金相当比例会由中央财政使用，可能不会全部给地方。

冯琳表示，参考2020年1万亿元抗疫特别国债，从资金用途看，分成了两个部分。首先是用于地方基础设施建设和抗疫相关支出的7000亿元，这一部分通过中央政府性基金转移支付下达地方，本金由地方财政偿还，但利息由中央财政负担。其次是用于补助地方疫情防控支出的3000亿元，从中央政府性基金预算调入一般公共预算使用，列入特殊转移支付，本金利息均由中央财政承担。

“我们判断，今年计划发行的1万亿元特别国债大概率将通过转移支付下达给地方使用，具体路径以及还本付息方式可能会参考抗疫特别国债，依资金具体用途而定。”冯琳说。

与此前几次特别国债不同，这次特别国债强调了“超长期”。2020年抗疫特别国债期限为10年；1998年为补充四大商业银行资本金而发行的特别国债期限为30年。

冯琳表示，超长期是指发行期限不低于10年，最长可以到50年，估计将以30年期为主。

袁海霞认为，重大项目建设运营期限或较长，为更好匹配项目融资需求、提升资金使用效率，此轮特别国债强调“超长期”，发行期限将较此前几轮特别国债明显增加，整体上更聚焦15年及以上超长期限品种，重大项目或搭配30年、50年期限的特别国债，有利于缓解中短期偿债压力，增强对长期限项目的保障能力。

郑春荣表示，从支出的用途来看，重大战略项目和重点领域安全建设关系到几代人的福祉，也必然有很长的投资回报期，通过超长期期限国债的工具进行筹资与偿债，有利于平衡代际间的公平。

影响几何

今后几年连续发行万亿级特别国债的影响备受关注。

郑栅洁表示，从今年开始，今后几年连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局，作出的一项重大战略决策部署，既利当前、又惠长远。也就是说，既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，特别国债发行将有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。同时，特别国债发行优化了债务结构，降低了债务风险。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

冯琳认为，这次发行的特别国债，既可以在短期内起到拉动投资、稳经济的作用，表明当前政策面的重点还是稳投资，同时从中长期来看，也有助于促进发展和安全的动态平衡和良性互动，夯实长期高质量发展基础。建议后期超长期特别国债用途可以根据实际情况灵活调整，有效发挥扩内需、调结构、稳增长作用。

“今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，奠定了未来若干年的积极财政基调，保障了政策的连续性，有利于提振市场信心、稳定预期，并为优化央地债务结构、减轻地方支出压力持续提供助力。同时，重大项目资金需求大，但公益属性强，市场化资金参与不足，常态化发行特别国债将为重点项目提供较为充足且持续的资金支持，且通过拉长期限更好地匹配资金需求。”袁海霞说。

从工作安排看，郑栅洁表示，国家发改委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。我们将运用改革办法和市场化举措，统筹好硬投资和软制度建设，一手抓好重点项目建设，强化项目和资金监管，一手推动配套政策出台实施，强化政策的跟踪落实，高质量推动这项重大举措落地见效。