近日，广州市围绕“坚持产业第一、制造业立市”的目标，连续发布了四份政策的征求意见稿，包括《广州市关于优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见（公开征求意见稿）》、《关于推动工业用地高效利用的若干措施（公开征求意见稿）》、《关于支持工业厂房建设的若干措施（公开征求意见稿）》、《关于加快工业园区高质量发展的若干措施（公开征求意见稿）》（以下统称“新政”）。

其中有一条措施颇为引人注意，即为健全多元化的工业用地供应体系，探索推进商业、住宅用地变更为工业用地。

其实在此之前，不少华南城市都开始了“商住改工”的探索，包括东莞、中山、清远等等。

可是，大家知道，商住用地的出让价格要远高于工业用地，在一些城市中这其中的价差甚至会达到十倍之多。前些年的情况通常是各地主动将工业用地，变更为商住用地来开发的。

但近两年，多个城市纷纷开始推行商住改工业，搞这种逆向变更，此举究竟是何意？今天小明就来盘一盘！

实际上，华南地区的商住改工趋势已经酝酿有比较长的一段时间了。虽然各地都知道商住用地的出让收入更高，但从这两年的经济形势与房地产行情来看，推行商住改工可能是更妥当的选择。

这里面有几个核心的原因，首先最关键的就是各地政府的产业发展意识越来越强，对留企业、造产业的诉求越来越强烈。

这个变化一方面当然是来自于国家长期的发展导向，近两年中央不断强调经济的“高质量发展”、制造业立国等等。

尤其当前全球化已在瓦解边缘，保持完整的制造业产业链对我国至关重要。所以各地跟随国家导向行动，产业发展意识提升是很自然的事。

而另一方面，从近几年的土地市场情况来看，地方政府对土地财政的依赖已然不可持续。各地迫切需要构建新的经济发展动力核，构建更稳定、长远的财政来源。

还有的发达城市，近年来逐渐出现了产业空心化、GDP增长动力不足的问题。 这样的处境，会给地方带来很大的经济发展压力。

因此，面对“内忧外患”，一些城市开始痛下决心做城市转型，推行商住改工、大力扶持本土产业发展。希望能够吸引更多的企业进驻，创造就业与税收，做出新的经济成果，缓解财政负担。

其次，许多城市目前都存在土地性质分布零散、利用效率不足的问题。为了实现产业的聚集发展，就需要调整一些零星商住用地的用途。

比如早在2017年7月，清远高新区管委会就曾在本地开展调研，发现多个园区存在“插花地”的情况。即工业用地或者工业厂房之中穿插着一些零散的商住用地，占地面积不大、地理位置相对尴尬，土地利用效率并不高。

后来清远高新区就决定调整这些“插花地”的土地性质，把商住用地转变为工业用地，让周边的工业用地能够连片发展，让产业更加聚集，从而提高土地利用效率。

这种土地性质布局零散的问题，在许多城市当中都存在，现在越来越多的城市开始着手盘查类似的情况，并推动零星商住用地的性质调整，推动产业成片发展。

比如这次广州市发布的关于优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见当中，就提出了几项基本原则：

1.化零为整，有序整合零散分布的工业用地，支撑制造业高质量发展的空间需求。

2.成片连片，提高用地效能。优化空间布局、加大连片开发力度，提升空间容量、鼓励载体复合利用，提高产业用地绩效。

3.产业集聚，促进集群发展。进一步推动企业集中、要素集成、产业集群，形成空间错落有致、产业集约高效的发展格局。

最后，我们再回过头来看当下的商住用地，它们的价值真的都那么高吗？其实也未必。

纯住宅用地还好说，但商办用地开发落成后，这些年在各地的表现相信业内外都有目共睹。即使是在发达城市当中，商办类物业也已经呈现出过剩的迹象，空置率连年在高位徘徊。

据机构统计，今年上半年北京甲级写字楼空置率约为17.7%，上海约为16%。深圳则更高，达到约24.5%。

传统商办物业供应过剩的问题，已经迫在眉睫。严控商办供应、推动商办改工，显然是更符合当下形势的做法。

看到这个新趋势，业内也有朋友表示担忧，是否会矫枉过正？这些疑问不无道理，但从目前几个实施商住改工的典型城市来看，成效还不错。

比如较早开始实践的广东省清远市，在2018年就启动了一幅占地60亩地的商改工。经过四五年的培育，目前这60亩地的生产总值已经超过10亿元，提供了2000多个就业岗位，每年贡献税收超3000万元……

又比如去年东莞就专门为比亚迪拿下的大项目，极具针对性地调整了土地性质，项目中有40%的用地面积，由商住性质改成了工业性质。通过压缩片区商住用地的比例，将工业用地的比例提升到了70%左右，比原有规划新增了3300多亩连片的产业用地。

随着各地支持政策频出，商住改工类项目有望在更多城市落地。为了大力扶持产业发展，各地都拿出了十足的诚意。

比如广东省中山市在今年4月份发布了《关于支持商业、住宅用地改变土地用途为工业用地的通知》（以下简称“通知”），其中有不少很给力的激励措施。

其中包括补缴土地价款补贴中山鼓励商住“重回”工业用地，对于原先由工业用地改变用途后形成的商住用地，申请调整回工业用地的，中山会将原改变土地用途时已补缴的土地价款，作为补贴发放给土地使用权人。

以及在分证及出让灵活性上，《通知》提出高标准厂房自持比例降至20%，配套设施占比升至20%，而去年中山规定的自持比例是不得低于30%。

《通知》还规定在满足独立使用和消防安全的基础上，可按照单元面积不少于300平方米进行分割。而去年中山只允许厂房可按幢、层为基本单元进行登记。

此外，中山对于工业用地亩均贡献设置的阶梯式奖励，实施上不封顶政策，原文这样写道：“亩均贡献30万元以上不足40万元的，每亩用地奖励6万元；以此为基础，亩均贡献每增加10万元的，每亩用地增加奖励3万元。财政奖励连续5年，不设奖励封顶值。”

广州这次发布的几份征求意见稿中，也有很新颖的鼓励措施。比如“探索跨区产业联动共享机制”。推动经济贡献指标在各区之间合理分配，鼓励形成“中心城区总部研发+外围城区制造基地”、“中心城区孵化+外围城区产业化”等跨区布局合作模式。对制造业项目成功落地的承接区，市按照项目净用地面积给予1：1用地指标奖励。

这个措施挺新鲜，而且能够切实解决城市中心区与近郊、远郊区域的产业竞争问题，让非核心区域的工业用地，没有必要再一味地追求“高大上”，硬是将产业园做成甲级写字楼。

这么一来，更有利于推动城市内部形成互融互促、协同发展的产业分工体系。

不过，广泛推行推行商住改工这件事背后并不是没有隐忧和难点，随着推行范围越来越广，各地终将遇到一些现实问题。

首先是驱动力问题。商住改工这件事除了地方政府与国资平台牵头做之外，社会资本、民营企业绝大多数是没有动力去做的。毕竟商住与工业用地开发出来的产品，价差、利润差摆在那里。

即使有企业因为对商住市场的预期降低，从而接受调规，也可能完全不具备相应的产业园开发、招商及运营能力，需要地方花大量精力去监督和协助。

其次是经济形势问题。工业用地最终都将成为企业生产活动的载体，必须有企业持续在这里从事经营生产，土地才能发挥价值。

然而当下，国内外经济承压的局面还在持续，不少企业这两年都有关闭产线、关停业务的举动。在这种局面下，不断新增大量的工业用地，也会面临更高的招商难度。

结 语

在各地逐渐蔓延开的“商住改工”趋势，体现了在复杂的经济形势与地方财政结构转型的背景下，地方政府发展战略和意识的转变。

未来相信会有更多的城市，决定沉下心来做培育产业生态、做实经济，真正推动我国经济的高质量发展。