强调公益属性，新一轮广州城中村改造会否重塑利益分配机制？

时事新闻2024-01-09 00:09:39无忧百科

广州市委十二届七次全会暨市委经济工作会议强调，要以城中村改造之进推动城市环境品质实现新跃升，坚持“拆、治、兴”并举，强化政策、资金、土地等要素保障，推动城中村改造取得实质性突破。要打好城市更新攻坚战，形成高质量发展新动能。在过去的2023年，广州城中村改造迈出了坚定步伐，在政策法规、改造模式、工作机制等方面均有新突破，这些对广州城市环境品质提升有何助力？即日起，南方都市报广州新闻部“政在观察”栏目推出广州城中村改造系列观察报道，从成绩成效、模式创新、人口红利分析和产业升级展望等方面进行阐述，敬请垂注。

广州城中村改造系列观察②

1月4日，由广州市规划和自然资源局组织编制的《广州市房票安置实施方案》经广州市政府常务会议审议通过，探索通过房票安置形式破解广州城中村改造难题。随后的1月5日，荔湾区发行了广州第一批房票，标志着广州房票政策正式落地。

2023年以来，广州在城市更新和城中村改造领域连续公布了多项重磅新政策，市住建局将其概括城中村改造“1+N+X”政策体系，分别涉及土地管理、产业发展、资金支持、保障房筹集、安置房建设、历史文化保护等6个方面，该局特别强调这些政策将“全面保障城中村改造的社会公益性”。

事实上，上述政策文件中涉及的统筹做地、净地出让、征地补偿标准统一等新条款早已让许多关注广州城中村改造的业内人士意识到政策环境的巨大改变，甚至有人用“旧村改造模式的彻底革命”来形容它的影响。

广州城中村改造在过去取得过显著成绩，但民间和官方部门关于旧改造模式带来的高容积率、高人口聚集和房地产化等弊病的讨论也从未停止，这一轮广州城中村改造提出以“全面保障城中村改造的社会公益性”为目标也正是由此而来，此番破旧立新的尝试如能取得预期的效果，则未来广州城中村改造也必将带动城市迎来更好的发展。

2023年12月20日，广州市海珠区康鹭片区。

反思以往市场化主导模式

以2008年广东开始“三旧”改造为起点，广州诞生了如猎德村、杨箕村、林和村、琶洲村等多个城中村改造的典型样板，其共同的模式是改造按照市场化方式进行，由村集体公开招标选定合作开发商对旧村进行整体拆除重建。在这一模式下，村民得到大量的回迁房、村集体获得集体物业的升值、开发商则可以不用经过招拍挂而获得低价用地，政府则获得了城市景观的提升和产业功能的升级。

不过，上述共赢的局面也一直伴随着对改造模式的争议。

首先是复建房普遍的高容积和高开发强度显得过于密集，改造后的猎德村容积率超过5.2，林和村的容积率超过6.0，冼村也超过6.2，这些密集排列的回迁房普遍都建到近40层，在空间景观上形成了钢筋水泥密不透风的视觉效果，也大大降低了居民的居住体验。此外，改造对古祠堂拆旧建新和城中村外来人口被迫迁移也一直被外界批评。

城中村改造带来的村民改造致富也屡屡成为民间热议的话题。许多村民因为改造获得多套回迁房和不菲的村集体分红而财富大涨，近年来一些村在前期筹备改造时也曾用“晋级富豪之路就在眼前”来描绘改造后的财富增值。

暨南大学公共管理学院教授胡刚告诉南都记者，过去广州城中村改造有积极的一面，把脏乱差的城中村拆除新建整齐划一的住宅小区确实是一种进步，但是从更高的标准和更长远的眼光看，这些新建的高容积小区其实居住体验并不好，如果任由这种改造模式蔓延，未来也可能成为另一种形式的“城中村”。

在广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉看来，过去广州城中村改造模式最大的特点是市场化主导，土地增值收益由村民、村集体、开发商与政府共享，好处是政府无需面对拆迁纠纷，但带来的问题是过度依赖开发商主导拆迁谈判，抬高补偿成本，拆迁成本高企最终不仅使得政府制定的征拆标准难以落实，也导致改造的规划指标被突破、融资区容积率拉升，公共设施落地困难，整个改造和房地产深度绑定。

广州官方部门对于过去城中村改造模式也多有反思。

广州市规划和自然资源局公布的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》就明确提出，旧改中以经济平衡为导向倒算规划建设总量问题普遍存在，不断推高融资建设量，导致城市更新项目拆建比、容积率等普遍偏高，影响城市功能和品质；人口密集的城市更新项目多改造为居住功能，导致人口进一步聚集，市政公服设施承载压力更大，同时，改造范围规模有限，难以落实大型公共服务设施。

可以说，经过多年来的实践，民间和官方机构都已经充分认识到广州过去城中村改造模式下的长处与不足，这也成为今年以来广州升级城中村改造模式的出发点。

统筹做地模式如何去房地产化

在2023年以来新公布的城中村改造“1+N+X”政策体系中，社会公益具体包括哪些内容？又该通过何种方式进行全面保障？

已经表决通过的《广州市城中村改造条例》也做了说明。

根据这一条例，广州城中村改造有六大目标，具体包括消除公共卫生和城市安全风险隐患、改善居住条件和生态环境、加强历史文化保护、促进产业转型升级、提高土地利用效率和提高社会综合治理水平。

一直以来城中村改造大区黄埔则直接用“四个转向”来总结新旧改造模式的差别：改造思维从“单一经济平衡”转向“多元目标实现”；改造方式从“线性房产开发经营”向“全域城市综合运营”转变；改造模式从“市场主体单轮主营”转向“政府企业双轮驱动”；改造节奏从“以个体利益、资源禀赋为导向的无序推进”转向“以公共利益、发展需要为导向的差别开发”。

公共利益优先、去房地产化、增强政府统筹力度……这是黄埔对城中村改造新模式的亮点总结，而能够做到这些就不得不提到“1+N+X”政策体系中最为核心的两条措施：征地补偿标准统一和统筹做地。

前者意味着这一轮城中村拆迁补偿的标准将统一为每户住宅280平方米（即三层半），村民超过这一标准的补偿诉求将得不到支持，而后者则意味着对于采取统筹做地模式的城中村改造项目，土地一级开发由指定国企进行，开发商必须通过公开招拍挂从二级市场拿地，再也无法像旧模式一样通过一二级联动开发获得低成本土地。

李宇嘉告诉南都记者，这一模式的好处是可以政府可以实现统一的拆迁补偿流程和标准，避免前期拆迁成本太高导致后期对容积率指标的突破，同时对旧村改造土地一级市场的把控也能够主导整个改造进程，避免短时间内大拆大建和改造进程受房地产市场变化的影响，但是难点是在房地产供求关系发生重大变化的背景下，政府部门及操盘的国企需要有很强的综合开发能力，特别是在前期征地谈判时需要让一些对改造抱有不合理补偿预期的村民降温，通过沟通解释让对方配合改造，补偿要求不合理的项目可以暂缓推进。

市住建局公布的资料显示，去年以来广州已经在广州火车站片区、新中轴海珠片区、环五山创新策源区、罗冲围片区试点统筹做地和净地出让的新模式，截至去年11月，四大重点片区已基本完成启动区前期工作，相继开展基础数据调查和改造方案审核工作，其中罗冲围片区首期项目已经在去年12月底开工，预计今年各项工程将继续加快推进。

不久前最新的动态显示，上述四大片区中的广州火车站片区土地整备及更新改造方案、瑶台城中村改造项目、白云火车站西片区的做地方案都分别进行了招标，罗冲围片区首期项目已经实现开工，负责各项目的国企也已经紧锣密鼓推动项目不断向前走。

尽管统筹做地模式要到今年才能进入项目落地、明年年才能取得实际成效，但是统一补偿标准的做法已经在去年获批的城中村改造项目中得到了体现。

一个多月前黄埔区分别公布了九佛街枫下村旧村改造实施方案（片区策划）的批复和萝岗街塘头村旧村改造实施方案（片区策划）的批复，从批复内容看，这两个村的补偿方案都执行了每户280平方米的补偿标准。

批复资料显示，枫下村改造范围内总户数为4360户，总人数8476人，复建安置区的住宅面积111.36万平方米；塘头村改造范围内总人数3823人，分户后的总户数为1898户，复建安置区住宅面积53.14万平方米，简单测算可知两村的复建住宅面积均未超过每户280平方米的补偿标准。

值得一提的是，塘头村改造范围内的黄埔区级文物保护单位北帝古庙、区登记保护文物单位钟氏二宗祠、传统风貌建筑典教祖祠、两棵在册古树和1棵古树后续资源也在方案中明确全部原址保留。

既执行了统一的补偿标准又原址保留了村里的历史文化资源，枫下村和塘头村的改造方案无疑给广州城中村改造新模式的执行开了一个好头，如果未来一切进展顺利，也许很快就能看到改造新模式在更多城中村落地开花。