为贯彻落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，自然资源部印发了《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），决定在北京等15个省（市）的43个城市开展低效用地再开发试点工作。广州已纳入国家低效用地再开发试点城市，在率先转变超大城市发展方式上走在前列、当好示范，积极探索低效用地再开发的广州路径。
低效用地再开发基本情况
01 低效用地底数
广州现状建设用地面积1917平方公里，国土空间开发强度约为25.5%。经初步调查认定，广州中心六区建设用地765平方公里中，约34%为低效用地，规模达261平方公里。土地资源日益紧约，低效用地再开发成为资源环境紧约束背景下广州市国土空间开发保护的“主战场”。
广州市中心六区低效用地分布情况
02 探索实践历程
广州低效用地再开发探索与实践大致可分为两大阶段。一是2009-2015年“三旧”改造时期。2009年，广州按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，以提高存量土地资源配置效率为核心，以全面改造为主，充分调动土地权属人和市场主体参与改造的积极性。二是2016年至今，低效用地再开发探索时期。在《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》(“147号文”)的指引下，出台《广州市城市更新办法》及配套文件，从规划、用地、资金、管理等方面搭建了系统政策框架。现阶段工作强调国土空间规划引领，坚持全市“一盘棋”，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等问题，保障高质量发展。
广州市低效用地再开发探索实践历程示意图
多措并举
探索低效用地再开发广州路径
01坚持规划引领
从“守门员”转向“引领者+守门员”
构建“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的规划传导机制。总体规划层面，坚持国土空间规划引领和刚性管控，明确工作目标、重点区域、规模等；专项规划层面，编制《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》，系统研究，提出分区分类分步推进策略；详细规划层面，坚持其法定作用及政策属性，强化规划统筹引领，兼顾项目可实施性，促进项目落地实施。
广州市规划传导机制示意图
02做好顶层设计，从“技术图则”
转向“成果蓝图+公共政策”
在规划统领的基础上，从产业配置、补齐短板、简化流程、提高编审效率，传承文脉、促进低碳城市建设等方面完善政策配套。黄边村落实产城融合发展，打造广州设计之都，创造就业岗位12万个；里仁洞村更新范围内配置346处共46万平方米的公服及市政设施，高质量补齐区域基础设施短板；罗边村严格落实余荫山房国家级文保要求，分级控制建筑高度，预控文保单位景观视廊，异地转移开发建设量。
罗边村改造效果图
03坚持政企联动，推动“有效市场”
与“有为政府”相结合
进一步强化政府对土地一级市场的统筹管理，加快形成“政府掌舵、企业划桨”的土地储备合作模式。通过政府“做地”模式有效盘活存量低效用地，鼓励重点片区通过储改结合的方式实现成片连片改造。琶洲西区通过政府收储与国企自留改造结合，成片连片导入创新型企业，保障重点功能区产业集聚。白云棠溪站周边采用政府收储+自主改造的模式，打破多条旧村权属边界，实现连片土地资源配置，保障重大设施建设。
琶洲西区建设实景图
04探索多元路径
因地制宜、分类施策
坚持以科学、理性的方法推进工作，根据市场规律、发展需求等，分类指导，匹配需求，探索全面改造、混合改造、微改造多种再开发路径。琶洲村实行全面改造，确定拆迁补偿、市场融资方案，提升综合效益；聚龙湾片区探索混合改造，历史保护活化项目与更新项目组合实施，推动区域统筹平衡；永庆坊通过“绣花”功夫微改造，引入新业态触媒，活化房屋功能。
多元开发路径示意图
05保障产业空间，打造高质量载体
以产业空间革新为抓手，优化布局，推动存量工业用地提质增效。一是稳存量，实施工业产业区块管理。用“底线思维”划定工业用地保护红线，预期可保障不少于345平方公里工业用地。二是提质量，提升存量工业用地效能和效益。在完善历史用地手续、用地指标和规模支持、提高产业用地配套设施比例等方面提出政策创新。永泰村公开选定企业合作开发茶山庄旧厂房地块，建设新型商业综合体；T.I.T创意园保留纺织机械厂的生态原貌和纺织工业元素，修旧如旧，推动产业调整升级，打造多功能创意产业平台。
T.I.T创意园微信总部
06创新土地供应方式
释放土地要素活力
一是带方案出让。对位于交通枢纽节点的项目“带设计导则出让”，番禺汉溪长隆综合体项目组织国际竞赛，将设计成果融入地块出让条件。二是针对产业用地采用先租后让与弹性年期。2018-2022年创新性采取弹性出让和先租后让供应工业用地95宗，为企业节约用地成本20.39亿元，有效保障了粤芯半导体、广汽现代产业园等重点产业和新产业用地发展空间。三是分层管控与确权。针对地面道路与各层地下空间红线投影不完全重合的特点，南村万博地铁站地下公共空间综合开发项目分别给出地下四层红线范围以及各层边线、接口、设施位置等管控内容。四是探索实施“公开招商，净地出让”。聚龙湾项目由区政府组织在公共资源交易中心公开挂牌，将拟改造土地的拆迁补偿工作及相关土地使用权一并通过挂牌方式确定给合作主体。合作主体按规定承担项目固定成本并完成实施方案报审、清租解约、拆迁补偿、土地通平等工作后，与主管部门签订土地使用权出让合同。
展望未来
打造低效用地再开发广州样本
01夯实底数摸查：
评价并建立低效用地数据库
开展低效用地调查评价工作。制定低效用地调查评价指南和认定标准，统筹建立广州市存量空间资源矢量数据库，形成全市存量空间“一张图”。进一步完善融合“人、地、房、业”等数据的城市更新信息化支撑系统。多部门联动，完善数据资源，为低效用地再开发项目基础数据调查核查、方案编审、项目建设实施等提供翔实的信息化支撑。
02完善政策机制：
制定低效用地再开发试点实施方案
落实自然资源部工作部署，编制实施方案，有序推进低效用地再开发，明确试点工作的范围重点、目标任务、实施步骤、责任分工和保障措施，提出试点政策机制的创新思路与实现路径。推动《广州市城中村改造条例》出台，通过立法形式破解堵点难点，为积极稳步推进城中村改造提供高层级的法治保障。
03坚持规划先行：谋划广州市
低效用地再开发专项规划编制
与时俱进，不断总结提高探索规划编制科学性、可实施性，守好底线，发挥引领作用。落实市国土空间总体规划的战略目标与国土空间格局，谋划低效用地再开发专项规划编制，推进低效用地再开发供地模式、实施路径、激励机制等配套政策专题研究，促进实现广州2049战略规划的空间发展方针。
04深化实施路径：探索统筹做地
推动重点地区成片连片改造
坚持“依法征收、净地出让”，探索“做储结合、滚动开发”“储改结合、带方案招商”等做地模式，多渠道拓展社会资本参与，鼓励多样化补偿方式，充分调动各方主动性和积极性，以城中村和低效工业用地改造为重点，着力推进火车站、南中轴等首批做地试点项目实施，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。
来源：广州市规划和自然资源局
--THE END--
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