2023.08.26

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导读：高货币化安置比例及高拆除比例难以复现。

作者 |第一财经 吴斯旻

“房票安置”，这个原本随着上一轮棚户区改造收尾而一度被淡化的拆迁补偿方式，在近期城中村改造中再次被多地推行，而主要实施对象从三四线城市变为超大、特大城市。

25日晚间，浙江嘉兴发布楼市21条新政，其中提出：拓宽货币化安置渠道。加快全域土地综合整治、城中村改造和城市有机更新，完善“房票”安置政策，拓宽房源选择范围。对于选择“房票”安置的群众，各地应因地制宜制定相关支持政策。积极探索“房票”跨区域使用政策。

同日，广州市规划和自然资源局回应第一财经称，近期一些部门在开展房票安置可行性研究工作，但还处于初步研究阶段。

近两个月以来，据第一财经不完全统计，至少还有合肥、南京、浙江兰溪、郑州、河南辉县、南昌等城市表态，对城中村改造中涉及的房屋征收，鼓励或研究对房屋被征收人采取以房票安置等货币化手段为主的主要补偿方式。今年更早些时候，青岛已于6月初率先提出，除了棚户区外， 鼓励各区（市）对城中村改造征收补偿货币化安置，试点房票制度。

房票，即在房屋征迁改造工作中，被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。房票安置则相当于给予被征收人一张有价证券，让其在限定范围、限定时间内买房，并给予购房优惠。

在上一轮棚改中，房票安置在三四线城市广泛运用，并取得了较好的楼市去库存效果。但当前，全国多地财力吃紧，新房去库存压力加大，重启房票安置能否激活当地楼市短期需求，引起业界讨论。多名接受第一财经采访的专家认为，不同于棚改，城中村改造对于楼市去库存影响有限。一方面，城中村改造所涉及的拆建规模相对较小；另一方面，相当比例的城中村业主对于异地搬迁的接受度不高，同时，由于房企融资紧张，其对房票兑付时间会更加敏感，对房票的接受度可能随之降低；此外，由于城中村改造涉及大量非户籍流动人口，房票安置可能会带来更多的社会问题。

“房票”：两次因棚改而兴

近十年来，我国曾出现两次较大规模的“房票安置潮”，均与棚改相关。

2015—2017年，我国启动全国性的大规模棚户区改造规划。根据国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合；棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作。

由于此轮棚改主要采取传统的房地产开发模式，也即“大拆大建”，大量原住民面临异地安置问题。多地在早期棚改实践中发现，例如政府提供的安置房位置不符合被征收人预期、异地安置需进行较大投入且完成拆迁花费时间长、地方政府集中支付财政压力大等问题，影响棚改工作正常推进。

由此，“房票安置”作为实物安置和传统货币直接补偿安置的第三种安置方式，先在小部分地区开展试点，随后迅速在全国范围内铺开。

2014年浙江诸暨市和安徽铜陵市两地率先出台房票安置政策，政策给两市的棚改推进带来显著成效，如缩短被征收人的过渡时间、缓解了地方政府短期资金短缺的困境等；2015年，浙江省政府在《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中，鼓励棚改被征收人通过领取房票方式购买商品住宅，该文件的出台也标志着房票这一通俗称法成为政府认可的术语。此后，房票安置的方式陆续在浙江、山东、江苏、福建、安徽等多地广泛推开。

为了吸引更多房屋被征收人选择“房票安置”，多地还对相关优惠政策进行了迭代升级。比如，房票的票面金额由补偿金额和购房补贴两部分组成，一些地区规定，居民如果能在1年内结清尾款、利用房票一次性支付或者购房价款较高，给予更高的补贴额度；而在较早落地“房票”的铜陵，2014年要求房票仅可购买新建商品房，两年后则将二手房纳入适用购买范围。

“当年，房票安置确实明显加速了棚改进程。但短期刺激楼市消费的同时，但也会形成高投资、高周转、高回报的闭环。近年来，三四线城市广泛存在的新房库存高企、部分楼盘烂尾等问题，都与这段时间的土地过度出让不无关系。此外，当时政府融资较充裕，启动棚改的阻力较少，还造成了一些非棚改需求入市的问题。”一名接近住建部的城市更新领域专家告诉记者。

房票制度的第一次转向发生在2018年。当年，时任住建部副部长的倪虹在国新办举办的一场新闻发布会上明确，下一步，要严因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快调整货币化安置优惠政策。同时，严格评估财政承受能力，严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为。

进入2022年，全国商品房交易持续走弱，商品房库存去化周期也同步走高。据民生证券相关研报统计，到了当年7月，去化周期达到58.1个月，与2014年9月（即棚改货币化前夕）相当。于是，针对棚户区改造的“房票安置”政策再度兴起，并由三四线城市蔓延至郑州、南京、宁波、温州等二线城市。

尽管第二轮棚改房票制度的发行城市数有所增多，但效果却不尽如人意。以浙江宁波奉化区为例，根据前述研报：2016年2月，宁波奉化首次推行房票安置模式，次月宁波全市住宅成交套数同比超过150%；2022年5月，奉化重启房票，虽然6月住宅成交套数较上月有所增加，但同比继续回落，为-34%。

城中村改造“房票安置”规模能有多大？

中指研究院认为，与实物安置、其他货币化安置相比，房票安置有其天然优势。

和实物安置相比，房票安置一方面可以缩短棚改拆迁周期，被征收人可以直接从市场购买商品房，以实现“边征收、边购房、边入住”，另一方面打破了安置房在地段、套型上的限制条件，增加了被征收人异地安置的意愿。

和其他货币化安置相比，房票安置一方面可以为本地定向去库存，地方政府与房企沟通商谈后，确认参与房票安置的楼盘，避免资金外流；另一方面可以拉长支付节奏，地方政府通常在交房后向房企支付尾款，故自被征收人由房企处购得商品房至政府尾款结清通常经过1年以上时间，且多采取分期支付方式，此种结算方式，显著减少了政府集中支付资金的压力，给予地方政府更多财政调配空间。

“当下楼市整体低迷，通过特大超大城市的城中村改造推广房票安置优势明显。”中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强在接受第一财经采访时表示。

王业强分析认为，在城中村改造中，参与方众多，尤其是第三方需要大量垫资，而在市场交易中，参与服务的环节越多，成本越高，这实际上抬高了城中村改造成本，“房票”的推出，将有效降低拆迁的难度，减少一些不必要的环节，从而有助于降低拆迁成本。而且城中村改造切实改善了居住环境，大多数采用就地拆除重建，只要房票机制设计合理，确保公平公正，给被征收人一个更好的选择自由，被征收人应该有较大参与积极性。

但他同时表示，要真正发挥“房票”的积极作用，就要避免为“房票”的使用场景和规则设置不合理的限制。比如，过去在棚改中，通过指定“房票”的使用范围，或将棚改释放出来的刚性购买需求，变相引流到特定楼盘和地域，以进行变相利益输送；通过限制使用时间，将“房票”导流到特定时段销售的楼盘；变相限制“房票”在二手房市场交易，从而将“房票”流量导入新盘等。

不过，业界普遍认为，在本轮城中村改造中，出现类似于棚改时期大规模重启房票安置现象的可能性并不大。

首先，作为货币化安置的一种方式，资金来源是保障后续结算支付的重要因素。

前述民生证券研报显示，2014-2019年棚改时期，央行向政策行提供约3.6万亿抵押补充贷款（PSL），棚改专项贷款占棚改货币化资金来源的80%左右。

但第一财经了解到，目前，对于城中村改造，中央暂未提供明确提供资金支持，如果购房者使用房票签订商品房买卖合同，房企或会担忧政府对购房资金按时兑付的进程。

“近两年地方财政问题，加剧了开发商对房票的兑现时间、兑现程度信心不足，（开发商）不太愿意参与。”王业强说。

其次，高货币化安置比例及高拆除比例难以复现。

前述城市更新领域专家告诉记者，目前房票安置多是针对新启动的城中村项目。而在以广深为代表的超大特大城市，绝大部分可以拆除新建的城中村已在过去几年率先推进，剩下的项目多为非户籍租住比例大、社会和产业结构复杂的“硬骨头”，需要以留改拆综合治理的模式代替大拆大建的房地产开发模式，以原拆原建和微量更新代替大规模的原拆异建。

另有一名曾在全国多地进行城中村调研的城乡研究学者对记者提出另外两点担忧：如果一味追求房票安置，可能既无法明显减少城市商品住房库存，还会产生城中村规模“野火烧不尽”的新问题。

“我在此前调研时发现，有相当比例的城中村村民对于房票安置不太买账，他们更愿意回到改造后的城中村，将原地安置的面积，一部分自住，一部分出租。所以，房票安置一定要尊重村民的选择权。此外，城中村的原住民中，有相当比例为流动性租住人口，在房票安置的过程中，他们的权益也可能被忽略。当这些流动人口被迫迁出至城市其他地区，还会形成新的城中村。这类排斥性改造问题也值得关注。“该名学者说。

微信编辑| 高莉珊